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淺析行政處罰法“首違不罰”〔法治研討〕

作者:王雅婷 發布時間:2021-12-07 15:23 信息來源:涇縣市場監管局 訪問次數: 字體大小:

具有行政行為立法標桿意義的《行政處罰法》自1996年頒行以來,雖然也曾修改過,但主要是因其他法律修改而進行的小修小改,2018年9月10日,全國人大常委會對外公布了《十三屆全國人大常委會立法規劃》,這就意味著,一部有著行政機關“牙齒”之譽的法律已進入大修的快車道。

隨著新《行政處罰法》的問世,如何堅守行政處罰總則的立法初衷,夯實《行政處罰法》作為行政處罰法總則的地位,并不是運用一般法理中的上位法與下位法,一般法與特別法,新法與舊法之關系處理規則,就能簡單解決的。
    于2021年7月15日起施行,此次修訂新增了“首違不罰”的免罰制度規定。“首違不罰”作為一種與“以人為本”執政理念相關聯的行政處罰制度,對于行政處罰的執法適用、保護行政相對人的權益都具有重大而深遠的影響。它是新法第五條處罰與教育相結合原則的具體體現,是貫徹“柔性執法”理念的有益嘗試。本文嘗試對新法“首違不罰”的免罰情形、法理基礎以及現實意義進行分析闡述,以期對該制度的實施更有益處。

    一、新法新增“首違不罰”的免罰情形

舊《行政處罰法》第二十七條第二款規定,違法行為輕微并及時改正的,沒有造成危害后果的,不予行政處罰,新法將該款內容整合到第三十三條第一款,并增加“初次違法且危害后果輕微并及時改正的,可以不予行政處罰的規定”.實施“首違不罰”具有嚴格的范圍和條件.“首違不罰”并不是說所有違法行為首次都不予行政處罰,對于“首違不罰”的適用應把握好兩個標準:第一,適用范圍應為“法律、法規、規章規定、可以,給予行政處罰的事項.即,在處罰法條中有“可以處”、“可處”、“可以并處”、“可并處”表述的。第二,同時需滿足“初次違法”且“情節輕微”,并“及時改正的”這幾個必要條件,也就是說它以“要件——結果”相互作用關聯法律框架結構成立的法律基礎和基本條件為前提,對違法行為為例外情形下“首次不罰”,并同時附加“提示”的法律手段來有效消除違法行為社會危害性的一種行政免罰制度的補充制度,在實踐工作中的各種違法生產和經營管理工作來看,大量違法案例分析結果表明,當事人確實存在違法行為,且造成一定危害性后果,但情節比較輕微,又屬于輕微違法,違法行為的發生往往是因為不懂法律,不知道行為觸犯法律,主觀上惡性較小且都是在知悉自己違法行為發生問題后,能夠馬上予以制止或者積極改正,但由于不具備舊《行政處罰法》第二十七條第二款“沒有造成危害后果”要件,或者當時沒有新法“首違不罰”之規定,執法者在適用該項法律規定時往往陷入兩難境地。有了新法,執法機關在遇到上述情況,就可以根據新法第三十三條第一款,不予行政處罰。同時結合處罰與教育相結合的原則,給予違法者以教育。

    二、“首違不罰”更加契合了處罰與教育相結合的執法原則及過罰相當的基本要義

新法第5條明確規定:“實施行政處罰,糾正違法行為,應當堅持處罰與教育相結合,教育公民,法人或者其他組織自覺守法。新法除了明確規定“首違不罰”也明確規定:“對當事人的違法行為依法不予行政處罰的,行政機關應當對當事人進行教育。處罰僅是政治手段而非政治目標,對于首次違法,不帶有主觀惡性,或者主觀惡性較小,未造成社會危害的直接后果或者造成社會經濟損失但危害后果輕微的違法行為,批評教育足以達到預防和警示違法行為的重要目的,就可以不予處罰。非要分金掰兩事事懲罰可能會使違法者產生逆反抗拒心理,效果反而不好。所以,對有些違法行為實施附條件的“首違不罰”,一定程度上消減了行政執法機關與行政相對人之間的對立性,實現法律解紛降訴的終極目的。尤其在近年新冠疫情,防控形勢嚴峻時期,疫情對人民生產生活產生重大不利影響,從這一角度看,“首違不罰”體現了寬嚴相濟,罰教結合,包容審慎,是管罰分離,過罰相當監管原則的具體體現。

涇縣市場局曾受理過一起案件,消費者稱購買了沐浴露沐浴乳進口家庭裝正品精油香氛香薰持久留香沐浴乳(19.9元)到貨后發現存在欺詐消費者虛假宣傳的問題,該網店銷售頁面里面有宣傳抑菌功能用途,根據化妝品監督管理條例第三十七條化妝品標簽 禁止標注下列內容:(一)明示或者暗示具有醫療作用的內容(二)虛假或者引人誤解的內容,第四十三條化妝品廣告的內容應當真實、合法。化妝品廣告不得明示或者暗示產品具有醫療作用,不得含有虛假或者引人誤解的內容,不得欺騙、誤導消費者。執法人員去往當事人經營場所進行現場核查,在一款“沐浴露沐浴乳進口家庭裝正品精油香薰持久留香沐浴乳”的產品詳情頁面確實宣傳有“抑菌”的功能,被舉報人不能提供上述沐浴乳有抑菌功效的證明材料,故筆者認定被舉報方發布上述廣告違反了《廣告法》十七條“除醫療、藥品、醫療器械廣告外,禁止其他任何廣告涉及疾病治療功能,并不得使用醫療用語或者易使推銷的商品與藥品、醫療器械相混淆的用語。”的規定。

經查,當事人系首次違法,并于執法人員現場檢查當天及時改正,刪除“抑菌”一詞,積極配合,向該局提供了上述沐浴乳的合格的檢測報告、進貨票據等相關材料,該報告顯示上述沐浴露符合“GB/T 34857-2017”的標準。該沐浴乳的宣傳頁面只有一處有“抑菌”二字,并未使用其他的聲音、圖片等形式大面積大幅度宣傳“抑菌”功效。此外,涉案人也未向該局提供因購買使用“西亞斯沐浴露”產品而導致其人身、財產等權益受到實質性損害的證據材料,該局也未發現其他消費者或者廣告受眾的權益受到實質損害的情況。

綜上,該局認定被舉報方發布違法廣告的行為系初次違法且危害后果輕微并及時改正,作出不予處罰決定。

“首違不罰”制度,是行政處罰法秉承“以人為本”理念,通過嚴肅認真的執行和堅持不懈的理論研究和創新而制定的一項新制度,對社會發展和法律進步起到積極的推動作用,但對執行“首違不罰”過程如何合理合理公正的運用行政裁量權,如何協調“首違不罰”引起的各方當事人間的利益沖突,如何保證“首違不罰”后教育的有效性等等難題,都需要不斷探索和解決的。

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